UNA INTERESSANTE INTERPELLANZA PARLAMENTARE SU ICI/IMU DEI BENI DEMANIALI

Il deputato Aris Prodani ha presentato una interpellanza parlamentare sulla questione delle tasse ICI/IMU sui beni demaniali in concessione nel Porto di Trieste. 
Si tratta a nostro avviso di una interpellanza organizzata in modo esauriente che riesce a dimostrare le conseguenze concrete e pratiche di un dibattito locale troppe volte deriso e sottovalutato. 

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Di seguito il testo dell'interpellanza:

Al Ministro dell’Economia e Finanze e al Ministro delle Infrastrutture e Trasporti

-per sapere

-premesso che:

la scadenza a breve dei termini per i pagamenti ICI/IMU relativi ai beni demaniali del Porto di Trieste assentiti in concessione agli operatori del porto, ha risollevato il problema inerente alla corretta applicazione della normativa in materia;

la disciplina ICI/IMU relativa ai beni demaniali ha subito una sostanziale modifica a seguito dell’entrata in vigore della legge 30 dicembre 2000, n. 388, recante “Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato” (legge finanziaria 2001): l’articolo 18, in modifica all’art. 3, comma 2 del D.Lgs del 30 dicembre 1992 n. 504, in materia di “Riordino della finanza degli enti territoriali, a norma dell'articolo 4 della legge 23 ottobre 1992, n. 42”, ha stabilito che in caso di concessione di aree doganali il soggetto passivo sia il concessionario;

in base all’art. 7, comma 1, lettera b) del D.Lgs n. 504 del 1992 sono da considerarsi esenti dall’Imposta ICI/IMU i fabbricati classificati o classificabili nelle categorie catastali da E/1 a E/9;

l’articolo 2, comma 40 e seguenti, del decreto legge 3 ottobre 2006, n. 262, convertito con modificazioni dalla legge 24 novembre 2006, n. 28, ha dettato norme in materia di classificazione degli immobili ed in particolare delle unità immobiliari polifunzionali censite nelle categorie catastali del “Gruppo E”, stabilendo che “Nelle unità immobiliari censite nelle categorie catastali E/1, E/2, E/3, E/4, E/5, E/6 ed E/9 non possono essere compresi immobili o porzioni di immobili destinati ad uso commerciale, industriale, ad ufficio privato ovvero ad usi diversi, qualora gli stessi presentino autonomia funzionale o reddituale”;

il comma 41 del medesimo art. 2 stabilisce che “Le unità immobiliari che per effetto del criterio stabilito nel comma 40 richiedono una revisione della qualificazione e quindi della rendita devono essere dichiarate in catasto da parte dei soggetti intestatari, entro nove mesi dalla data di entrata in vigore del presente decreto. In caso di inottemperanza, gli uffici provinciali dell’Agenzia del territorio provvedono, con oneri a carico dell’interessato, agli adempimenti previsti dal regolamento di cui al decreto del Ministro delle Finanze 19 aprile 1994, n. 701; in tale caso si applica la sanzione…”;

l’Agenzia del Territorio con circolare 4/T del 13.04.2007 ha definito alcuni aspetti introdotti dalla legge 262/2006 e dettato le linee guida per individuare le aree demaniali classificabili nelle categorie catastali esenti d’ imposta;

infatti, secondo tale circolare, le aree demaniali che fanno parte di un compendio destinato a traffico marittimo o ad operazioni strettamente collegate e necessarie all’attività portuale vanno inserite nelle unità immobiliari censite al Catasto Edilizio Urbano nella categoria E/1;

la risoluzione interpretativa del Ministero dell’Economia e Finanze n. 3/DF del 10 agosto 2009 relativa “all’Imposta comunale sugli immobili (ICI) e relativa disciplina delle aree portuali oggetto di concessione demaniali” ha stabilito: “In particolare, in ordine al concetto di “area demaniale”, si precisa che essa è esente da ICI – ai sensi dell’art. 7, comma 1, lettera b), del D.Lgs n. 504 del 1992 – qualora faccia parte di un compendio destinato al traffico marittimo e/o ad operazioni strettamente necessarie alle attività portuali e, come tale, vada incorporata in un’unità immobiliare censita al Catasto Edilizio Urbano nella categoria E/1 …”;

inoltre specifica: “Qualora, invece, all’interno dell’ “area demaniale” si realizzino interventi od opere non destinate agli usi suddetti ed aventi caratteristiche tali da far assumere all’area, o a porzione di essa, natura di un’autonoma unità immobiliare ai sensi del D.M. 2 gennaio 1998, n. 28, si deve procedere alla presentazione delle dichiarazioni in catasto, rappresentando le variazioni intervenute. Dette unità immobiliari potrebbero, quindi, essere assoggettate al pagamento dell’ICI nell’eventualità in cui venissero accertate in una categoria diversa da quelle richiamate nel gruppo “E” del quadro di qualificazione catastale.”;

a ben vedere, tuttavia, la gran parte delle aree del porto di Trieste sono assentite in concessione ai sensi del combinato disposto degli artt. 16 e 18 della L. 84/94. I concessionari di aree e banchine devono, infatti, ottenere anche l’autorizzazione ex art. 16 L. 84/94 mediante la quale vengono autorizzati a svolgere le operazioni portuali di sbarco, imbarco, carico, scarico trasbordo, deposito e movimentazione in genere delle merci in ambito portuale previste;

la disponibilità della suddetta autorizzazione allo svolgimento delle operazioni portuali rappresenta l’indefettibile presupposto per l’ottenimento prima ed il mantenimento poi della concessione demaniale marittima che consente di disporre delle aree portuali de quo. L’art. 18 della L. 84/94 (rubricato “Concessione di aree e banchine”) stabilisce, infatti, che le Autorità Portuali “danno in concessione le aree demaniali e le banchine comprese nell’ambito portuale alle imprese di cui all’articolo 16, comma 3, per l’espletamento delle operazioni portuali, fatta salva l’utilizzazione degli immobili da parte di amministrazioni pubbliche per lo svolgimento di funzioni attinenti ad attività marittime e portuali”;

appare a questo punto evidente che la vigente normativa prevede due sole ipotesi di utilizzo delle aree facenti parte del demanio portuale: l’utilizzo diretto da parte di amministrazioni pubbliche e l’utilizzo uti singuli da parte di concessionari privati che assicurino di utilizzare le suddette porzioni di demanio marittimo al fine di svolgervi le operazioni portuali e garantiscano “l’incremento dei traffici e della produttività del porto” (art. 18, comma 6 lett. a, L. 84/94);

il legislatore ha ritenuto a tal punto rilevante il corretto utilizzo delle aree portuali nel senso sopra indicato, che ha introdotto nella normativa portuale una serie di disposizioni volte ad attribuire alle Autorità Portuali un potere sanzionatorio nel caso in cui gli operatori portuali concessionari ex art. 18 ed autorizzati ex art. 16 non movimentassero i volumi di merce preventivati. In proposito si osserva, innanzitutto, che le modalità con cui l’Autorità Portuale è tenuta a rilasciare le autorizzazioni ex art. 16 L. 84/94 ed a vigilare sullo svolgimento delle operazioni portuali sono dettate dal D.M. 585 del 1995: l’art. 3, lettera f), del D.M. 585/95 pone, quale presupposto per il rilascio dell’autorizzazione ex art. 16, la presentazione da parte dell’operatore portuale di “un programma operativo non inferiore ad un anno con un piano di investimenti […] e di prospettive di traffici”. L’eventuale mancato raggiungimento degli obiettivi preventivati nel programma operativo comporta la sospensione o la revoca dell’autorizzazione allo svolgimento delle operazioni portuali (art. 7 lett. c, DM 585/95). Anche l’art. 18, comma 9, della L. 84/94 stabilisce che in caso di “mancato raggiungimento degli obiettivi indicati nel programma di attività, di cui al comma 6 lettera a), senza giustificato motivo, l’Autorità portuale, o laddove non istituita, l’Autorità marittima, revocano la concessione”. Nel caso specifico l’Autorità Portuale pretende dai concessionari del Porto di Trieste delle precise garanzie relative ai volumi di merce movimentata presso le aree assentite in concessione. In particolare le autorizzazioni rilasciate dall’Autorità Portuale di Trieste prevedono normalmente che “l’impresa autorizzata, essendo anche concessionaria di aree demaniali e banchine comprese nell’ambito portuale, è tenuta a presentare, ai sensi dell’art. 18, comma 6, Legge n. 84/1994 […] idonea garanzia fideiussoria in favore dell’Autorità Portuale di Trieste, irrevocabilmente e senza condizioni, con riferimento specifico alla movimentazione annuale, per operazioni di sbarco/imbarco svolte nel proprio terminale, di cui al programma operativo presentato con istanza di rinnovo/rilascio”. Il tenore letterale dei titoli autorizzativi e concessori rilasciati dall’Autorità Portuale in favore dei concessionari, così come il complesso delle norme che disciplinano il rilascio e la revoca delle concessioni di aree e banchine in ambito portuale consentono, dunque, di concludere che le aree detenute in concessione dalla odierna ricorrente rappresentano per loro stessa natura “un compendio destinato al traffico marittimo e/o ad operazioni strettamente necessarie alle attività portuali”, ovvero che si tratta di luoghi destinati al traffico marittimo e/o ad operazioni strettamente necessarie alle attività portuali;

l’impostazione sopra prospettata è stata condivisa anche dalla Commissione Tributaria di Trieste, espressasi a seguito di un contenzioso in materia, che ha stabilito con Sent. 16 gennaio 2012 (30 novembre 2011) n. 1: “Gli immobili dati in concessione dall’autorità portuale a un soggetto privato devono essere accatastati nella categoria del gruppo «E», con conseguente esenzione da ICI, oggi IMU, in quanto comunque destinati al perseguimento dell’utilità pubblica. Non si può, infatti, parlare di utilizzazione del bene demaniale dal punto di vista commerciale, poiché il suo uso particolare mediante atto di concessione deve essere rivolto esclusivamente allo svolgimento delle funzioni marittime e portuali, considerato che anche in questo modo l’autorità portuale amministra i beni demaniali a lei affidati per promuovere l’attività del porto, svolgendo attività di controllo e coordinamento di tutti i servizi portuali.”;

tuttavia, solo alcuni beni demaniali portuali dello scalo triestino sono stati registrati in categoria catastale E/1, mentre altri sono stati accatastati con categorie diverse ed altri ancora non registrati, con conseguente notifica degli avvisi di accertamento ai soli soggetti concessionari di beni demaniali iscritti a catasto con categoria diversa dalla E/1;

si rammenta, inoltre, che il particolare regime giuridico al quale sono assoggettati i punti franchi del Porto Franco di Trieste, inclusi i beni demaniali, è ancora oggi rappresentato dagli artt. da 1 a 20 dell’Allegato VIII al Trattato di Pace di Parigi del 10 febbraio 1947 reso esecutivo con decreto legislativo del Capo provvisorio dello Stato 28 novembre 1947, n. 1430, ratificato con legge 25 novembre 1952, n. 3054, dal Memorandum di Londra del 5 ottobre 1954, dai decreti del Commissario generale del Governo per il Territorio di Trieste n. 29/1955 e n. 53 del 23 dicembre 1959 e, per quanto non in contrasto con le disposizioni sopra citate, dal D.M. 20.12.1925 n. 1693. La normativa speciale testé menzionata è destinata, proprio perché rappresenta il recepimento di un obbligo internazionalmente assunto dall’Italia, a prevalere sulle norme nazionali o comunitarie con essa eventualmente contrastanti. La perdurante vigenza delle citate fonti normative, oltre che essere suffragata da varie pronunce giurisprudenziali (cfr., fra le altre, Tribunale di Trieste, 13.05.1997, in Dir. Trasp., 1998, con nota di R. Longobardi, pag. 761), appare confermata dall’inequivocabile tenore di precise disposizioni normative emanate dal legislatore nazionale. Ad esempio l’art. 6 del D.P.R. 2 ottobre 1978 n. 714, emanato in attuazione del Trattato di Osimo del 10 novembre 1975, conferma che “i limiti dei punti franchi compresi nella zona del porto franco di Trieste sono quelli risultanti dalle tabelle A, B, C allegate …” (trattasi di planimetrie riportanti gli ambiti ed i confini fisici dei punti franchi portuali). La medesima norma sopra richiamata ribadisce, inoltre, che “restano in vigore tutte le speciali disposizioni riguardanti lo stato giuridico, l’esercizio o l’amministrazione dei punti franchi del porto di Trieste”. Si evidenzia, inoltre, che anche la vigente legge n. 84/1994, recante la riforma dell’ordinamento portuale, all’art. 6, comma 12, prevede che “è fatta salva la disciplina vigente per i punti franchi compresi nella zona del porto franco di Trieste”. Si è più sopra accennato come la giurisprudenza abbia costantemente rilevato che la particolare natura delle fonti che disciplinano il regime giuridico del Porto Franco di Trieste permetta di affermare che lo Stato italiano è internazionalmente obbligato a mantenere in vigore il regime giuridico cui sono assoggettati i punti franchi del porto di Trieste. Con l’ordinanza collegiale dd. 13.05.1997 (cit.) il Tribunale di Trieste ha, ad esempio, riconosciuto che, poiché la normativa speciale che disciplina il Porto Franco di Trieste rappresenta l’attuazione di un obbligo internazionalmente assunto dall’Italia con il Trattato di Pace del 1947, tali norme sono destinate a prevalere rispetto alla normativa (anche di carattere comunitario) eventualmente contrastante. Nel caso specifico il Tribunale ha, conseguentemente, ordinato ex art. 700 c.p.c. al Ministero delle Finanze di astenersi dall’applicare, nell’ambito del Porto Franco di Trieste, il regolamento doganale comunitario;

nello specifico, per quanto concerne i contenuti degli obblighi assunti dall’Italia con le norme in esame, si richiama l’attenzione sull’art. 5 dell’allegato VIII del Trattato di Pace del 1947, con il quale si stabilisce che: “le navi mercantili e le merci di tutti i paesi godranno di un completo libero accesso nel Porto Franco per carico e scarico, sia per beni in transito, sia per beni destinati o provenienti dal Territorio Libero. Le Autorità del Territorio Libero (ora della Repubblica italiana, a seguito della sottoscrizione del Memorandum di Londra del 1954) non percepiranno sulle merci di importazione, in esportazione od in transito attraverso il Porto Franco né dazi doganali, né altri gravami, che non siano in corrispettivo dei servizi prestati.”;

come è noto, l’ICI/IMU è un’imposta che grava sugli immobili la cui quantificazione prescinde da qualsivoglia correlazione fra entità dell’imposta e servizi resi dal Comune al contribuente (peratro, nell’ambito portuale triestino il Comune non rende alcun servizio a favore dei concessionari). Dato che nell’ambito del Porto Franco di Trieste i beni demaniali in concessione sono tutti destinati ad attività concernenti il transito delle merci in arrivo o partenza dal Porto Franco stesso, l’introduzione di un’imposta sulle infrastrutture portuali destinate al transito delle merci verrà necessariamente a riversarsi sui costi praticati dal concessionario per la movimentazione delle merci e, dunque, si traduce di fatto in un maggior onere a carico delle merci in transito per il Porto Franco di Trieste. 

Il che è evidentemente in contrasto con la sopra richiamata normativa speciale, la quale impone che sulle merci in transito per il Porto Franco di Trieste non siano applicati “né dazi doganali, né altri gravami, che non siano in corrispettivo dei servizi prestati”:

se sia a conoscenza dei fatti in premessa e quali ulteriori elementi abbia in suo possesso;

se non ritenga di intervenire con atti e provvedimenti mirati per chiarire ineludibilmente l’esatta classificazione catastale nella categoria E/1 “Stazioni per servizi di trasporto, terrestri, marittimi ed aerei” dei beni demaniali marittimi portuali assentiti in concessione per lo sviluppo dei traffici marittimi;

quali azioni urgenti intenda porre in essere per chiarire ed uniformare definitivamente l’applicazione della normativa in materia di ICI/IMU per i beni demaniali marittimi portuali costituenti “Stazioni per servizi di trasporto, terrestri, marittimi ed aerei”;

quali azioni urgenti intenda porre in essere in proposito, in relazione alla peculiarità del Porto Franco di Trieste nel rispetto dei principi dettati dall’Allegato VIII al Trattato di Parigi del 1947, accolti dall’ordinamento dello Stato Italiano, ed in che modo;

quali siano i motivi per cui gli Organi statali competenti non siano ancora intervenuti per dare la giusta interpretazione normativa in merito alla materia espressa in premessa ed evitare e/o risolvere il prima possibile i numerosissimi contenziosi già insorti, che recano danno sia agli operatori portuali che agli Enti interessati, ma soprattutto allo sviluppo della portualità italiana.